高质量推进国家公园建设
关志鸥
2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话，宣布中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。这标志着我国生态文明领域又一重大制度创新落地生根，也标志着国家公园由试点转向建设新阶段。今后，我们要把工作重点放在高质量推进国家公园建设上，认真践行习近平生态文明思想，深入贯彻落实习近平总书记关于国家公园建设的重要讲话指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，加快构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，为建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。
一、充分认识建设国家公园的重大意义
建立国家公园体制，是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策。习近平总书记高度重视并亲自谋划推动国家公园建设工作，多次赴国家公园实地考察，先后作出一系列重要讲话和指示批示，科学回答了我国为什么要建设国家公园、建设什么样的国家公园、怎样建设国家公园等一系列重大理论和实践问题，为科学推进国家公园建设提供了根本遵循。建设国家公园展示了习近平生态文明思想的实践伟力，对于加强自然生态系统保护、维护生物多样性、促进人与自然和谐共生具有重大意义。
建设国家公园是建设人与自然和谐共生现代化的重要举措。习近平总书记强调，我国建设社会主义现代化具有许多重要特征，其中之一就是我国现代化是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设；中国实行国家公园体制，是推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。从党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，到2015年启动国家公园体制试点，再到2021年正式设立第一批国家公园，国家公园建设始终坚持生态优先、绿色发展，顺应人与自然和谐共生的相处之道。在社会主义现代化建设的新征程中，高质量推进国家公园建设，要更大力度加强自然生态系统保护，全力打造美丽中国的靓丽名片，推动实现人与自然和谐共生。
建设国家公园是完善我国自然保护地体系的制度创新。2019年习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议。会议强调，要创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。这是我国自然保护地体系的重大制度创新，不仅丰富和发展了自然保护地体系，而且确立了国家公园在自然保护地体系中的主体地位，构建了国家公园、自然保护区、自然公园“三位一体”的发展新格局。与世界自然保护联盟（iucn）和部分国家有所不同，中国国家公园在自然保护地体系中保护等级最高，生态价值最大，管控措施最严。这样的制度设计，符合中国国情，体现中国特色，有利于分级管理、分区管控、精准施策，实行差别化保护措施，增强生态保护的针对性和有效性。我国自1956年建立第一个自然保护区以来，相继建立了各级各类自然保护地近万处，面积约占陆域国土面积的18%、领海的4.6%，为保护自然生态系统和生物多样性发挥了重要作用，但也存在交叉重叠、多头管理和碎片化孤岛化等问题。高质量推进国家公园建设，就是要积极借鉴国际先进经验，创新管理体制，完善保护体系，更大力度推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全面提高自然生态系统的质量和稳定性。
大熊猫国家公园地处我国第一级阶梯与第二级阶梯分界线、亚热带季风气候区与青藏高寒区过渡带，植被垂直带分布明显，地形地貌复杂多样。2020年10月中下旬，大熊猫国家公园唐家河片区万山红遍、层林尽染，而高海拔地区迎来较早降雪，近处低海拔与远处高海拔的山坡在视线交错中演绎出冰火两重天的壮美景象。 大熊猫国家公园管理局供图 陶剑/摄
建设国家公园是维护国家生态安全的战略选择。习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时强调，要搞好中国三江源国家公园体制试点，统筹推进生态工程、节能减排、环境整治、美丽城乡建设，筑牢国家生态安全屏障。国家公园保护的是国家生态安全屏障的关键区域，是国家生态安全屏障体系的核心部分，在维护国家生态安全中居于首要地位。后续的设立工作要在全面分析自然地理格局、生态功能格局、保护管理条件等多种因素的基础上，从具有国家代表性乃至全球价值的自然生态系统、生物多样性和自然遗迹集中分布区中遴选出一批国家公园候选区，作为正式设立国家公园的主要依据。重点是优先考虑维护国家生态安全的需要，在青藏高原、黄河流域、长江流域等生态区位重要、生态功能良好的区域建设一批国家公园，逐步把我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域严格保护起来，更好构建国家生态安全屏障，为中华民族永续发展夯实生态根基。
建设国家公园是增加高品质生态产品供给的迫切需要。习近平总书记强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。国家公园是最美国土，具有典型独特的自然生态系统、世界瞩目的野生动植物种，有的还兼具无与伦比的景观文化价值，是开展自然教育、科普宣传、生态体验的绝佳场所。要遵循严格保护要求，在国家公园的一般控制区合理开发科研、教育和游憩等功能，为人们提供多种优质生态产品，让人们领略祖国的大好河山，感受深厚的历史文化底蕴，同时激发人民群众的生态保护意识，增强生态文明观念，推动国家公园共建共享、世代传承。
二、国家公园体制试点取得显著成效
国际上的国家公园建设已有近150年的历史，我国国家公园事业起步较晚，所处的发展阶段和基本国情也有所不同，不能照抄照搬国外的做法，只能在试点成功的基础上稳步推进。2015年以来，我国陆续开展10个国家公园体制试点。在党中央、国务院的高度重视下，各有关省区和部门通力合作、积极探索，圆满完成了试点任务，为建立中国特色国家公园体制、高质量建设国家公园奠定了坚实基础。
国家公园制度体系基本形成。国家公园体制试点以来，党中央始终把完善顶层设计放在首要位置。习近平总书记作出一系列重要指示，为国家公园体制试点把脉问诊、掌舵定向，推动国家公园体制试点稳步前行。中共中央、国务院先后出台关于加快推进生态文明建设的意见、生态文明体制改革总体方案等重要文件，对建立国家公园体制、完善国家公园制度提出了明确要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的建立国家公园体制总体方案、关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见等制度文件，以及东北虎豹等国家公园体制试点方案，明确了国家公园建设的理念内涵、基本原则、制度安排等核心内容，构建了国家公园制度体系的“四梁八柱”，指导国家公园体制试点取得了明显成效。同时，各地在共建共享、特许经营、生态体验和自然教育等方面开展了积极探索，形成了各具特色的管理办法，有效丰富了国家公园制度体系。
国家公园管理体制初步建立。2018年党和国家机构改革，新组建国家林草局，加挂国家公园管理局牌子，负责统一行使国家公园管理职责。中央明确国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使或委托省级政府代理行使，并明确由自然资源部、国家林草局对省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园开展派驻监督。为妥善解决国家公园体制试点中遇到的各种问题，国家林草局会同国家公园所在地省级人民政府建立联席会议制度和协调推进机制，共同抓好重大事项落实，共同解决交叉重叠、多头管理等问题，有效提升了国家公园管理效能。同时，各地不断探索国家公园内自然资源统一执法形式，切实加大资源管护力度。青海省依托原森林公安队伍创新组建了国家公园警察总队，会同园区资源环境执法机构开展执法工作。福建省增设“国家公园监管”执法类别，授权武夷山国家公园行政执法主体资格。海南省以省政府令形式，授权省森林公安局及所属机构履行42项国家公园行政执法职能。这些有益探索，逐步形成了权责对等、职责清晰的国家公园管理体制，为国家公园建设奠定了坚实基础。
三江源是长江、黄河、澜沧江发源地，被誉为“中华水塔”，每年为中国18个省（区、市）和5个周边国家提供近600亿立方米的优质淡水。通过建设三江源国家公园，有力保护了冰川雪山、草原湿地等高寒生态系统，高寒草原草甸综合植被盖度稳步提高，生态系统稳定性不断增强，生态功能持续提升，被誉为“高原精灵”的珍稀濒危野生动物藏羚羊数量稳定增长。图为在三江源国家公园拍摄的藏羚羊。 三江源国家公园管理局供图 索南/摄
自然生态系统保护成效明显。试点期间，各国家公园体制试点区不断加强自然生态系统保护修复，统筹实施生态保护修复工程，抢救性保护珍稀濒危物种，严厉打击破坏野生动植物资源的违法犯罪行为，实现了“中华水塔”三江源头等自然生态系统整体保护修复，有效保护了大熊猫、东北虎、东北豹、海南长臂猿等最具代表性的旗舰物种。三江源头生态系统退化趋势得到初步遏制，水资源总量逐步增加，植被盖度明显提高，藏羚羊数量由20世纪80年代的不足2万只恢复到7万多只。东北虎新增幼虎10只，种群数量达到50只以上，幼崽存活率从试点前的33%提升到目前的50%以上；东北豹新增幼豹7只，种群数量达到60只以上。海南热带雨林国家公园通过整合20个自然保护地，打通了自然保护地之间的生态廊道，解决了人为割裂、保护空缺等问题；通过人工促进修复受损天然林及受干扰次生林，雨林生态系统逐步恢复，海南长臂猿新添2只婴猿，种群数量达到5群35只。这些成效的取得，彰显了最严格保护带来的巨大变化，打造了一批美丽中国建设的精品力作，进一步坚定了推进国家公园建设的信心和决心。
国家公园理念日益深入人心。我国国家公园建设始终坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的理念，在严格保护生态的同时，注重加强自然教育和共建共享，形成了独特的国家公园文化。组织开展新闻发布、科普宣教、政策解读和主题宣传活动，中央主流媒体集中推出系列报道、纪录片、短视频、公益广告，国家公园的理念、内涵和功能定位逐渐深入人心。通过建立一批国家公园研究院，搭建了国家公园的政策理论研究、学术研讨交流平台。国家公园体制试点区结合生态扶贫、森林生态效益补偿等政策，开发了一批生态管护岗位，吸纳当地居民担任生态护林员，参与巡护管护和生态保护宣传。通过成立国家公园生态学校、建立自然教育和科普展示平台等多种形式，广泛开展自然教育活动。同时，积极开展国际交流合作，生动讲述中国自然保护的最新实践。国家公园不仅成为传播习近平生态文明思想的重要阵地，而且成为严格保护生态的重要标志，越来越彰显出强大的生命力。
三、高质量推进国家公园建设的重点任务
习近平总书记强调，中国正在建设全世界最大的国家公园体系。这是一项长期而艰巨的任务，必须持之以恒、久久为功，稳妥有序推进。要认真践行习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，严格保护自然生态系统，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，建立健全保护管理制度，完善支持保障政策，确保高质量推进国家公园建设。
完善国家公园制度体系。国家公园建设是一项系统工程，涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多项制度创新。当前，要按照国务院批准的设立方案，加快完成总体规划编制、管理机构组建、勘界立标、自然资源资产登记等工作，加强基础设施建设，高质量建设第一批国家公园。加快推进国家公园立法，将实践证明行之有效的制度上升为国家法律。按照统一事权、分级管理的原则，健全国家公园管理体制，规范设置国家公园管理机构，构建主体明确、责任清晰、相互配合、央地协同的运行机制。同时，认真梳理并继续完善国家公园设立、建设、运行、管理、评估、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域的制度办法，形成全过程闭环管理的制度体系，为高质量推进国家公园建设提供制度保障。
加强自然生态系统保护修复。建设国家公园的首要任务是保护自然生态系统的原真性和完整性，要坚持生态第一不动摇，坚决维护国家的整体利益和中华民族永续发展的长远利益。将生态系统关键区域、生态敏感区和重点物种主要分布区等划为核心保护区，实行严格保护。建立原有工矿企业、开发项目、村镇逐步退出机制，对暂时不能退出的村庄设置过渡期，明确生产生活边界和管控要求。将当地居民生活区域和生态产业发展等生产活动区划为一般控制区，允许开展必要的生产、教育、体验活动。遵循自然生态系统演替规律，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，形成一批可复制、可推广的保护经验和治理模式，带动全国生态保护修复由单一要素治理向综合治理、系统治理、源头治理转变，切实维护国家生态安全和生物多样性。
推进社区共管和协调发展。建设国家公园，既要保护好自然生态系统，为人民群众提供高质量生态产品；又要坚持以人民为中心的发展思想，保障好原住民生产生活，让生态保护者不吃亏，实现生态保护与民生改善相统一。建立社区共管机制，鼓励国家公园建立由当地政府、社区居民代表、企业代表参与的社区共管委员会，共同管理社区公共事务。根据国家公园保护管理需要，开发设立生态管护公益岗位，吸收当地居民担任生态护林员和自然教育讲解员。统筹好国家公园整体保护与周边社区发展的关系，因地制宜发展符合主体功能定位的产业，引导和激励国家公园内及周边相关企业、园区居民参与特许经营活动，推动当地经济社会转型发展。建立健全野生动物致害补偿和保险制度，多种方式保障人民群众生命财产安全。
建立健全支撑保障措施。要充分对接全国国土空间规划和生态保护红线评估成果，研究制定国家公园空间布局方案并编制相关发展规划，坚持成熟一个设立一个，避免一哄而上。进一步完善财政投入保障机制，充分调动中央和地方两个积极性，确保国家公园高起点规划、高标准建设、高水平保障。完善森林、草原、湿地、荒漠等生态保护补偿机制，引导地方建立差别化的生态补偿政策，不断提高补偿标准。统筹各部门各层面工程项目资金，支持国家公园开展生态保护修复、生态廊道建设，以及巡护监测、科普宣教、保护设施、管护用房等基础设施建设。创新国家公园运营机制，探索建立生态产品价值实现机制，研究设立国家公园基金，在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，鼓励引导金融资本、社会资本和公益组织参与国家公园建设，逐步建立多元化的投融资机制。积极支持国家公园研究院开展理论、政策、保护、管理等研究，推进成果转化运用，提升国家公园保护管理水平。
加强宣传教育和国际交流合作。国家公园是凝聚人类不同文化与自然的特殊空间形态，承载着人类的乡愁与家园梦想。要正确解读国家公园建设的内涵和改革方向，引导地方各级党委、政府深刻认识建设国家公园的重大意义，牢记“国之大者”，全力推进国家公园建设。加强宣传教育，不断提升国家公园周边社区群众生态保护意识，及时回应社会关切。创新宣传方式方法，充分利用各类媒体平台，讲好中国国家公园故事。加强与国际上其他国家（地区）国家公园、生态保护国际组织等的交流合作，学习借鉴管理、保护、自然教育等方面的先进经验。通过国家公园论坛、《生物多样性公约》履约等平台，向世界展示中国国家公园建设的丰硕成果，为共谋全球生态文明建设、共建地球生命共同体作出积极贡献。（作者系国家林业和草原局（国家公园管理局）党组书记、局长）