政策解读：切实实施民法典，明确林权管理制度改革的前进方向-凯发k8国际

相关法规：中华人民共和国民法典

（作者 周训芳 中南林业科技大学林业法研究所所长、教授）

民法典颁布实施，将对林权管理制度改革产生深远影响，为林草治理体系和治理能力现代化提供新的法律支撑。习近平总书记在2020年5月29日主持中央政治局第二十次集体学习时强调，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。习近平总书记的讲话，对各级政府及其林业主管部门贯彻实施民法典工作提出了明确要求，指明了林权管理制度改革的前进方向。

一、更好地保障林权权利人的合法权益

作为一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，民法典是林权管理的重要标尺。
  林权管理是森林经营管理的基础，但是，森林法和林权管理实践中使用的林权、林权管理等概念，尚未与民法典中有关专业术语对接，不便于林权管理者与林权权利人准确理解和把握林权概念的现实内涵，应当运用民法典的法律术语诠释和创新林权管理话语体系，更好地保障林权权利人的权利。林权管理，尤其是针对非国有林地的公益林的林权管理，要充分尊重民法典规定的林权权利人的财产权利。在林权管理中，各级政府林业主管部门或者相关机构应当依据《民法典》的相关规定，切实履行好《森林法》《农村土地承包法》赋予的林权管理职责。
  第一，应依据《民法典》第二百五十七条的规定，明确由政府依照法律、行政法规规定代表国家履行国有林的出资人职责，享有出资人权益，充分发挥国有林的生态功能。
  第二，应依据《民法典》第四百七十条第二款的规定，制定和印发《国有林特许经营合同》《国有林使用权转让合同》《集体林地承包合同》《集体林权流转合同》《公益林区划界定与经济补偿合同》《林地地役权合同》等合同示范文本，通过积极推广和引导合同当事人使用合同示范文本，规范合同当事人的签约履约行为。
  第三，应依据《民法典》第二百零七条规定平等保护国家、集体、私人的物权，确保国有林保值增值，防止国有林损失；切实保障林地承包方依法享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，切实保障农村集体经济组织、林地承包方依法流转林地经营权、林木所有权和使用权。
  第四，应依据《民法典》第一编第三章第四节建立的特别法人制度，在依法行使针对集体林权的行政管理权的同时，切实维护农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组的发包权、合同备案权，保障农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人依照法律、行政法规以及章程、村规民约行使集体所有的森林资源的所有权和管理权，划清行政管理权与农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人的所有权以及村民自治权之间的边界。
  第五，应严格遵守《森林法》规定的公益林、商品林分类经营制度。切实保障国有林权发挥生态公益功能；充分尊重农村集体经济组织和集体林地承包方对于商品林的生产经营自主权，切实保障商品林经营者依法自主经营；在将农村集体经济组织和农户所有的商品林划定为公益林时，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。

二、更好地保障工商企业等社会资本通过流转取得林地经营权

工商企业等社会资本通过流转取得林地经营权，为集体林业的发展提供资金、技术、人才和市场信息，有利于推动集体林业的适度规模经营。
  为了确保土地的农业用途，防止破坏农业综合生产能力和农业生态环境，《农村土地承包法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。对此，《森林法》第十九条第二款也作了补充规定，集体林地经营权流转后，受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。工商企业等社会资本通过签订林地经营权流转合同取得土地经营权的，林地经营权流转合同应当符合《民法典》第一百四十三条规定的行为人具有相应的民事行为能力、意思表示真实、不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗等条件。
  因此，县级以上地方政府林业主管部门依法受理林地经营权受让方的资格审查、项目审核申请时，应当兼顾《农村土地承包法》《森林法》《民法典》的规定，确保林地利用，维护承包方合法权益，依法保障林地经营权受让方在合同约定期限内自主开展林业生产经营并取得收益。
  首先，资格审查应当结合“放管服”改革创新和方便群众办事以及缩短审批时间等要求，尽可能让申请人少交材料，充分通过全国一体化在线政府服务平台、国家数据共享交换平台、全国信用信息共享平台、政府部门间行政协助和林业内部核查等方式对申请人的相关承诺予以核实。
  其次，项目审核应当在充分尊重当事人流转合同中有关经营项目的约定的基础上，审查其约定是否符合《森林法》有关公益林、商品林分类经营的各项要求。
  再次，坚持问题导向，管好流转程序和林业经营能力等关键环节，防范项目风险，建立以信用为基础的流转监管机制，引导工商企业诚信经营。

三、更好地实现集体林的生态价值

《森林法》第四十八条规定，重要江河源头汇水区域、重要江河干流及支流两岸、饮用水水源地保护区、重要湿地和重要水库周围、森林和陆生野生动物类型的自然保护区、荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带、沿海防护林基干林带、未开发利用的原始林地区等区域的林地和林地上的森林，应当划定为公益林。公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。
  自2001年以来，我国实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、“三北”及长江流域等防护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设和速生丰产用材林基地建设等六大林业重点工程，范围涵盖了全国31个省（区、市），大量集体林被划定为公益林。《森林法》规定的森林生态效益补偿制度，在实际操作中因补偿标准偏低，既未体现出森林生态服务价值，也未能有效弥补林权权利人的财产损失。《民法典》第三百七十二条将地役权的标的确定为“不动产”，使得地役权人对他人所有的林地和林地上的林木及其他附着物等均可设定地役权，以提高自己的不动产的效益。运用《民法典》设计的地役权法律制度，可以明晰国有林与集体林之间、城乡之间、地区之间、行业之间的利益关系，有效平衡国家、集体、个人的林权与人民群众追求美好生活的权利之间的关系。
  2020年8月9日，《钱江源-百山祖国家公园总体规划（2020-2025）》通过评审，百山祖国家公园与钱江源国家公园体制试点区整合为钱江源-百山祖国家公园。在百山祖国家公园创建过程中，龙泉市在总体规划面积和核心面积中均占了一半左右，涉及3个乡镇14个村3008人。为了解决土地管理权问题，2018年以来浙江省进行地役权改革探索，由钱江源国家公园管理局与供役地各方签订地役权合同，将集体林地纳入百山祖国家公园统一管理，片区林农可获得每年48.2元/亩的补偿。从2020年4月10日颁发第一张集体林地地役权证开始，截至7月30日，龙泉市累计发放集体林地地役权登记证明237份，标志着龙泉市率先全面完成百山祖国家公园集体林地地役权改革工作。通过集体林地地役权改革，在不改变林地权属的基础上，龙泉市建立了一套科学合理的地役权补偿机制和共管机制，最大限度地获得了当地群众的支持，更好地保护了自然生态系统的完整性和原真性，实现了集体所有的森林资源的经济效益、社会效益和生态效益的最大化。浙江省在国家公园创建中的地役权实践，代表了《民法典》实施后林权管理制度改革的前进方向。

四、更好地保障人民群众追求美好生活的权利

《森林法》确立了培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统的法律目标，开辟了森林生态系统管理的新路径。《民法典》除了系统地确认了林权制度以外，第五百零九条第三款明确规定了合同履行应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态，第一千二百三十五条的规定确认了生态服务功能的财产属性，并在此基础上建立了生态环境损害赔偿制度，为实施森林生态系统管理、更好地保障人民群众追求美好生活的权利奠定了坚实的法律基础。
  对于违反《民法典》和《森林法》的规定破坏森林资源造成生态环境损害，生态环境能够修复的，县级以上人民政府林业主管部门应当依据《民法典》第一千二百三十四条的规定，请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，县级以上人民政府林业主管部门可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。同时，县级以上人民政府林业主管部门可以依法向人民法院提起诉讼，对侵权人提出损害赔偿要求，请求侵权人赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。